国际司：澳大利亚财政制度介绍

　　国际司

　　一、财政管理体制

　　（一）财政管理模式

　　澳大利亚联邦、州（领地）地方三级政府中，实行典型的分税、分级财政管理体制，一级政府对应一级财政，每级政府的财权和事权划分清晰，并通过较为规范的财政转移支付制度，尽可能使公民享受均等的社会公共服务。

　　澳大利亚有一套完整的财政预算法律体系，使得整个政府预算的各个阶段、各个部门的各种行为必须在现行法律框架下完成，预算的编制、执行都需要议会的批准和监督。目前，参与预算编制、执行的主要部门有国库部、财政与行政管理部和联邦拨款委员会等。国库部主要负责财政收入，编制收入预算，确定联邦对州的转移支付总规模，参与货币政策、产业政策及国民经济发展规划的制定和协调。澳大利亚国库部负责管理和监督的部门包括澳大利亚税务局、审慎监管局（APRA）、储备银行（RBA）、证券和投资委员会、审计署、竞争和消费者委员会等。财政与行政管理部是1976年从原国库部分离出来的，主要负责政府采购与政府支出，以公共部门为工作重点，即负责财政预算执行的日常工作，如制定相关定额指标、编制支出预算、拨付财政资金、绩效考核、定期向议会、政府报告等。联邦拨款委员会根据国库部确定的每年转移支付总规模，计算出联邦政府与各州政府之间一般性转移支付的数额。国库部长和财政与行政管理部长都是政府内阁的主要成员，联邦拨款委员会对国库部长负责。（对应职能，澳大利亚的国库部相当于我国的财政部和发改委，而财政与行政管理部相当于或略大于我国财政部的国库司、地方财政部门的国库管理局）。

　　各州政府间内部机构设置基本相同，多数州国库部与财政和行政管理部为一个部，也有些分设两个部。1901年成立澳大利亚成立联邦时，各州的经济管理职能很强，联邦政府只负责国防、外交和对外贸易等。经过100多年的发展演变，目前各州的经济管理权限逐渐降低，联邦政府集权程度越来越高，通过税收、转移支付等财政经济手段调控联邦各州协调发展的能力逐步增强，实际上澳大利亚已经成为经济上联邦高度集权、政治上地方高度自治的发展模式。

　　（二）财权与事权划分

　　按澳大利亚现行法律规定，联邦政府与州政府之间没有行政隶属关系。联邦政府与州政府间实行严格的分税制，地方政府不仅享有税收立法权，还享有举债权。每一级政府财权和事权划分清晰。

　　涉及全国的事物由联邦负责，主要有：国防、外交、宏观经济管理、全国性的税收、州际基础设施、电讯、移民、金融、社会保险；涉及州内的公共产品和服务由州一级政府提供，主要有教育、警察、卫生、医疗保健、交通和州内的社会经济基础设施；地方政府只负责一些非常本地化的事物，如：社区服务、消费者事务、社会治安、环境服务（垃圾和污水处理等）、城市计划、建设和基础设施维护等。近些年的公共行政管理改革更着眼于为大众和社区提供更人性化的服务。转移支付按照联邦宪法规定，凡不属于联邦政府管辖的权限均由州政府负责。

　　与事权相对应，澳大利亚财政也分为联邦、州（领地）、地方三级财政。澳大利亚财政收入大都来自于税收，因而，税收不仅是国家财政的主体财源，同时，也是决定联邦政府与州政府及地方政府财政分配关系的重要因素。澳大利亚目前从中央到地方三级政府财权划分为：个人所得税、企业所得税、消费税和关税等归联邦政府；印花税、工资税、财产转让税、机动车辆税、博彩税、土地使用税等归州级政府；地方政府开征的一些服务性收费项目，如水费、电费和服务费以及土地使用费等归地方政府。

　　（三）澳大利亚当前财政基本情况

　　2011 财年，澳大利亚财政总支出 3561亿美元。澳大利亚财政支出主要用于社会保障和福利、医疗、教育及政府转移支出，其中社会保障和福利支出一般占财政支出总额的 30% 以上。2011 财年，澳大利亚政府用于社会保障和福利的支出占总支出的 32% 、医疗支出和政府之间的转移支付，分别占总支出的15% 和14%。教育支出排第四位，占总支出的 9%。1998年以来，澳大利亚政府推行谨慎的财政政策，严格控制政府支出，因此财政支出各项占比均基本保持稳定。

　　2011 财年，澳大利亚财政赤字为511.06 亿美元，较上年减少 54.11亿美元。2000 年以来，澳大利亚财政收支状况一直良好，但受经济危机影响，澳大利亚政府从2009 财年开始出现财政赤字，2010 年达到赤字高峰。财政赤字推高了澳大利亚政府的债务负担。2011 年底，澳大利亚一般政府债务总额、一般政府债务净额分别相当于 GDP 的22.86%和7.81% ，均较上年有所上升，但与其他发达国家政府债务负担相比，澳大利亚仍处于较好水平。

　　总体看，澳大利亚是高税负与高福利的国家，政府财政收入与 GDP 的比值较高，同时财政收入中用于社会保障和福利、医疗、教育的支出在总支出的比重也较高。澳大利亚政府一直实行谨慎的财政政策，财政支出中各项支出所占比例维持稳定。

　　（四）预算编制程序

　　澳大利亚财政年度从每年7月1日到次年6月30日。联邦财政预算由联邦本级部门预算和联邦对州的转移支付预算两部分组成。每年9月，国库部对下年度经济形势进行预测，确定年度财政收入总规模；10月由财政和行政管理部根据国库部测算的财政收入总规模，提出编制年度预算的原则和设想报告联邦总理，然后由联邦总理下发各部门征求意见，各部门就此结合本部门的发展计划编制部门预算（建议），包括一般支出预算、资本项目预算以及今后三年的预算设想及备选项目库，然后提交财政和行政管理部；12月至次年2月，财政和行政管理部对各部门意见进行研究，与各部门协商（如协商不一致，则提交联邦总理办公会讨论），形成年度预算收支说明报内阁审核；每年3月，内阁中的预算委员会对年度预算收支说明进行审核（根据法律规定，内阁部长必须为国会议员），确定项目取舍和项目排序；每年4月，联邦总理和资深内阁再次审核后，国库部根据审核意见进行调整并形成预算草案；每年5月，政府将预算草案提交国会众议院审议，国库部长在此过程中要接受议员咨询，众议院三次读通后提交参议院审议，参议院审议通过后将预算草案送回众议院，众议院审议通过后即形成具备法律效率的国家预算。

　　遇有突发事件或经济形势变化需要调整预算的，由政府在每年11月份向国会提交补充预算，国会严格按程序进行审议，一般在次年3月完成。国会众议院和参议院在审议政府预算的所有会议，社会公众均可以参加旁听。

　　（五）税收级次划分及转移支付制度

　　澳大利亚实行典型的分税、分级财政管理体制。澳大利亚税收分为联邦税收、州政府税收和地方政府税收三级。联邦税收主要包括个人和公司收入税、商品和服务税、消费税、关税、资本收益税、燃油税等；各州由于法律不同，税种也不尽相同，但大体包括工薪税、印花税，以及房产、土地方面的税收；地方政府税收种类和规模不大，主要是各地根据实际情况自定的小税种，此外还包括一些服务收入等。上述税收中，联邦政府税收所占比重最大，达到80%左右；州政府税收占17%左右；地方政府的税收只占约3%。

　　（六）转移支付制度

　　澳大利亚政府对财政转移支付是有明确的制度规定。自澳大利亚联邦政府成立后，政府为规范政府间财政转移支付，及时制定了《政府转移支付法》，从法律上明确界定了各级政府的收入权限。当联邦、州和地方政府财力与支出任务不协调而出现纵向财政失衡时，联邦政府要向州及地方政府进行纵向财政转移支付，转移支付的原则是横向财政均衡，即如果该州政府在征收收入方面达到了平均努力程度，在政府管理效率方面达到了平均水平，则该州政府有权利获得财政能力以提供全国平均公共服务水平。因为公民同样交纳了所得税就应该享受到均等化的公共服务水平。澳大利亚财政转移支付的目标主要是推动统一、有序的国内市场的形成，促进经济、文化、社会等各项事业的协调发展。这种转移支付就包括了一般性转移支付和特定转移支付。在近几年财政总收入中，联邦收入占七成以上，州约占二成，地方政府则不足一成。在财政总支出中，联邦政府的支出约占总支出的70%, 其中用于联邦本级的支出一般只有30% 左右，其他40% 则主要用于全国的社会保险以及对州和地方政府的转移支付。

　　转移支付包括一般性转移支付和特定转移支付两种类型。一般性转移支付的原则是横向财政均衡，包括商品和服务税（GST）转移支付以及政府预算平衡补助款、国家竞争政策款、特定收入补助款和支付给地方政府的地方政府财政补助款。一般性转移支付不指定支出用途，州和地方政府可自主确定支出。联邦政府对各州政府的一般性转移支付金额，由联邦拨款委员会按照事权、财权相匹配的原则，设计转移支付因素和公式，计算分配一般性转移支付资金，转移支付公式一般一定5年不变，具体计算分配方法向社会公开。为了保证各州及地方政府教育、卫生等特定职能的实现，联邦政府还设立了特定转移支付，通过特定转移支付，联邦政府将其部分管理权限转移给州及地方政府。特定转移支付一般要达到联邦或全国的某些目标，并按照项目逐项签订协议，实行严格的绩效考核评价。

　　（七）地方政府债务管理

　　澳大利亚地方政府债务管理经历了自由举债、严格限制、放松管理、总量控制、市场运作等五个阶段。1927年，根据澳大利亚联邦宪法的有关规定，澳大利亚借款委员会正式成立，其成员包括联邦、州的国库部长共九人，联邦国库部长担任主席。该委员会负责协调、监督和管理公共部门（包括地方政府）债务。州政府具有独立举债的权利，可以通过发放债券、贷款或其他方式举借债务；地方政府也可以举债，但要受州政府监督，一般只向金融机构融资，不可以发行债券。

　　近年来，澳大利亚地方政府坚持“非负债经营”的理财理念，地方政府债务规模相对较小，政府资产负债率较低，地方财政运行情况良好。州和地方政府通过举债所筹资金，一般用于基础设施等资本性项目。为保障地方政府及时偿还所借债务，地方议会在举债时需要提供相应的担保。

　　为了应对地方政府债务的风险，澳大利亚逐步形成了以预算管理、规模控制、信用评级、透明度要求、债务化解为内容的风险管理基本框架。

　　（八）社会保障制度

　　澳大利亚是高税收、高福利的国家，它是世界上实行社会福利制度最早的的国家之一（早在1910年社会保障体系已经开始建立），也是世界上社会福利最好的国家之一，一个相当完善的社会福利网覆盖全国各地。管理澳大利亚社会保障立法和服务的两个主要政府机构为：一是家庭、住房、社区服务和原住民事务部，针对所有社会保障相关事务制定政策并进行全面管理；二是福利署，通过遍布澳大利亚的16，000家办事处提供社会服务。社会保障内容包括养老保障、医疗保障、救济救助、对家庭有关的补贴等，涵盖方方面面，从孩提时期到老年，生老病死的整个生命过程都受到福利制度的关照。社会保障项目主要有三种形式：年金、补贴、津贴。

　　1986年以前，澳大利亚养老保险实行政府年金制度，靠税收筹集资金，主要用于支付政府雇员、大公司管理者的退休金和低收入者老年救济，大多数劳动者基本没有养老保险。经过十多年来对现收现付养老保险制度的改革，澳大利亚已初步建立起以“三支柱”为基本特征的养老保险制度，明确了各方的职责。第一支柱是最低社会安全网，即由联邦财政出钱，“低水平、广覆盖”的政府养老金。可领取年龄为男65岁，女61岁（今后将逐步统一为65岁）；替代率为男性周工资的25%；每两周支付一次（约400澳元）；这一支柱是该国传统养老保险制度的继续。第二支柱为职业年金。这是1986年以后逐渐完善起来的、以个人帐户为基础的强制储蓄型职业年金即由雇主按一定比例强制性缴费的制度(1992年《超级年金保证费法案》规定了雇主应为其雇员向合格职业养老金基金缴纳费用的最低标准，目前是雇员工资的9%)。同时还采取一系列税收优惠政策，对雇主主动为雇员缴纳养老保险费的可获得一定比例的减税优惠。职业年金覆盖了澳大利亚绝大部分工作人口，已成为一个重要的支柱。第三支柱为个人自愿缴纳年金。政府鼓励雇员自愿缴费，为未来而储蓄投资，更多地依靠自己的力量保障退休后的生活。这样澳大利亚人退休后也能得到相当于社会平均工资60—65%的养老金，加上老年人享有的各种社会福利待遇，可以维持一种有尊严的生活。由一支柱转向三支柱，不仅是养老保险制度体系的转换，而且也体现了政府责任向社会责任的转变，特别是个人的责任增大了。实行超级年金计划，实际上是强制人们为未来储蓄，同时，采用个人帐户、税收优惠、鼓励投资等措施，把养老保险从单纯政府责任逐步转向社会责任，大大增加了个人对自己老年保障的关注。

　　根据法律，澳大利亚已经建立了从养老到医疗一整套制度。澳大利亚之所以能够在不长时间内建立如此完备的社会保障体系，是与完备的立法分不开的。澳大利亚联邦制定的《社会保障法》，对养老、失业及其他最基本的社会保障问题作出规定。在财政预算上，法律规定的社会保障支出项目必须保证完成，就是政府遇到经济衰退和财政状况不好的年度，即使政府赤字，财政也要保证社会保障的法定支出。社会保障在各级政府间进行分工，联邦、州、地方政府承担不同的社会保障职责。根据澳大利亚联邦宪法规定，各级政府负有社会保障职责，联邦政府负责大部分社会保障工作，其主要负责军人退休金、公共养老金（或基本养老金）、医疗保健制度、工伤补偿及交通事故补偿等；州和地方政府主要承担卫生、住房、残疾人事务、老年人和儿童福利服务工作。由于澳大利亚没有专门的社会保障税，同时中央财政收入所占比重大，社会保障的主要支出从联邦政府家庭、住房、社区服务和原住民事务部支付，要求地方政府负责的事务，主要由联邦政府通过财政专项转移支付，给以资金支持。

　　（九）澳大利政府应对全球金融危机所采取的主要对策

　　全球金融危机对澳大利亚经济造成了一定的影响，GDP增长率下降、国内失业率上升，但其经济总体上运行良好，物价水平以及汇率均保持了相对稳定，从2010 年开始澳大利亚经济不断向好。澳大利亚政府主要采取了以下几项措施：一是增加补贴，刺激消费。推出财政激励方案，补助退休人员、中低收入家庭和第一次贷款购买者，提高消费信心，拉动内需。二是增加基础设施建设投入。将财政资金用于基础设施的改善和提高，为未来的经济发展奠定基础。三是力保金融市场稳定，提高抵御风险的能力。通过了联邦银行兼并西部银行的交易；政府为金融机构的所有存款提供为期3年的担保；政府承诺要为住房抵押贷款融资领域注入40亿澳元资金，以稳定房贷市场；多次敦促银行降息，以减轻贷款买房居民的财务负担。