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来源：成都商报 新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)于11月1日表决通过，并将于2015年5月1日起实施。行政诉讼法作为一部“民告官”的法律，实施24年来第一次修改。而此次修改的内容，被学者誉为“依法治国的抓手和试金石”，堪称一部可以有效地把“行政权力关进笼子”的法律。 昨日上午，全国人大常委会办公厅新闻局举行了集体采访活动，邀请行政法专家、北京大学法学院教授姜明安，法学专家、清华大学法学院教授何海波，最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇，以及全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东、副处长黄海华，就新修改的行政诉讼法进行了详细解答。成都商报等全国多家媒体就行政诉讼法修改的相关重点、热点问题现场集体采访。 成都商报记者 周茂梅 北京摄影报道 背景 实施24年 行政诉讼法首次大修 现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，此次为该法实施24年来的首次大修。去年12月23日，该法修正案草案首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议于11月1日通过，并将于2015年5月1日起施行。 解读 何海波： 这次行政诉讼法修改有一个重要背景，即四中全会的决定。实际上，行政诉讼法的修改与四中全会决定的起草几乎是同步进行的，它的内容基本体现了四中全会的精神。从内容上看，行政诉讼法不但涉及老百姓与行政机关的关系，还涉及法院与行政机关的关系，它几乎包含了依法治国的各个环节。所以，行政诉讼法的修改实施，应当是全面落实依法治国方略的一个抓手，也将是全面推进依法治国的一块“试金石”。 童卫东： 这部法律的一审是在三中全会结束时开始的，可以说这部法律的立法过程是贯彻三中全会、四中全会精神的过程，三中、四中全会精神在这部法律当中都有体现。 立法目的增加了“解决行政争议” 新修改的行政诉讼法 第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 解读 姜明安：行政诉讼法第一条规定的立法目的，这个改得很好。一是，行政诉讼的目的不单纯是监督和救济，还有一个目的是解决纠纷，这是二审稿、三审稿才加进去的。我们也提出了很多意见，行政诉讼通过各种方式解决了，老百姓不告了，握手言和了，这样不好吗？二是把原来的维护去掉了，原来的规定是“维护和监督行政机关依法行使”，现在的规定是“监督行政机关依法行使”，行政诉讼就是为了监督，行政机关有强制的手段，需要你维护吗？行政机关可以处罚、强制、拆房子、罚款，还需要你帮忙维护吗？现在告到法院，就是要监督行政机关。 王振宇：在第1条总则中明确提出，增加了解决争议，我们理解这个解决争议是实质解决，过去没有这么写，直接把一个高级的功能提出来，就是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政”，这个功能的发挥必须建立在行政争议实质解决的基础上，这是很重要的，而且有很多实质内容。 一是向着无漏洞的权利保护方向努力。行政诉讼法所保护的权利范围，在过去人身权、财产权的基础上做了扩展。条文中加上了“等”字，这个“等”字还存在解释空间，这也是实事求是的。我们可以随着实践的发展，通过司法和社会的努力，把大家认为需要保护的权利、形成共识的都纳入进来，这是留有空间的。 摆脱地方干预 跨区域管辖入新法 新修改的行政诉讼法 第十八条第二款 经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。 解读 姜明安：第十八条第二款规定可以经过最高人民法院批准，由高级人民法院指定一个法院受理其他行政案件。第18条第2款是非常专业的规定，北京高级法院可以指定海淀法院受理西城区、朝阳区的行政案件。原来的规定只能是审第一审案件，现在把第一审去掉了，指定法院可以受理行政案件，实际上也可以受理第二审案件。基层法院、中级法院都解决了管辖问题。最高法院设立了巡回审判庭，解决高级法院的异地管辖问题。经过一审、二审再不行的，可以到巡回庭审，就可以摆脱了地方干预、地方保护主义。这一点，我认为是这次法律修改中最亮的亮点，所以我把它放在第一。 何海波：这次行政诉讼法修改调整了法院的管辖，对告县政府的案件统一由中级法院来受理，法院还可以成立跨区域的法院来受理行政案件，最高法院还可以对行政案件进行巡回审理。另外，法院在司法审查的武器上也增加了，比如行政诉讼法规定了对“明显不当”的行政行为，法院可以判决撤销。 我关心的是以后法院判决原告胜诉的比例会有明显提升吗？从前几年统计数据来看，法院一审判决原告胜诉的比例不到10%，即使考虑到有少量原告在二审中胜诉，整个行政诉讼通过法院判决胜诉的仍不超过10%。今后这个胜诉率会不会有明显的提升？ 再有，法院判决结案的比例会不会有明显提升？我们现在起诉到法院的案件中，判决结案的只有三成左右，七成案件是以原告撤诉或其他方式解决的。2013年全国法院处理的一审行政案件中，原告撤诉占了一半。这些撤诉，相当一部分是法院做了协调后原告撤诉的。如果法院更有权威，能够对案件是非作出公正判决的情况下，判决结案的比例会不会因此提升？这是要关注的第二方面。 借助铁路法院体系 跨区审理行政案件 ■问题来了…… 一审行政案件集中管辖到一个法院之后，又出现了一个新的问题，地方的行政干预就到更高的层面，胜诉率还是很低。另一方面案件集中审理后，行政庭案多人少，行政案件往往就是流于形式的一种审判，面对这样一个情况，新的行政诉讼法修改之后，在法律上有没有对胜诉率保障的规定？ 解答 在新修改的行政诉讼法通过当日的新闻发布会上，最高法副院长江必新表示，将指定一些法院审理跨区域行政案件，利用原铁路法院框架，把一部分行政案件，与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到铁路中院或基层法院管辖。江必新表示，这种法院“现在正处在试点阶段。在不久的将来要选择几个法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是专门只审理行政案件”。 王振宇：集中管辖的试点，从去年就开始发文件推广这个经验了，让各地开展这项试点工作。集中管辖是在之前的异地管辖、交叉管辖的基础上，把它常态化、固定化。原来是个别案件临时的交叉或者是异地的管辖。常态化有其好处，不用一事一议了，是比较彻底的解决。它对行政审判力量的集约化专业化也有很大好处，同时对我们的队伍建设也是有好处的。我们后来发现，这个设想还是存在很多障碍，它不能彻底地摆脱干预。实践中，我们发现运转之初效果很好，但过了一两年又有回潮的现象。所以，真正要解决这个问题，还必须要往前迈一步，让行政审判体制和我国宪法、组织法配套、衔接起来，要与十八大、十八届三中全会尤其是四中全会提出的精神结合起来。现在的改革也正在进行，从国家层面、顶层设计上来看，最高法提出的借现有的司法资源、借铁路法院的机制，解决行政案件的跨区审理，这个改革已经启动了，经过了中政委的同意。 行政诉讼可调解 前提必须合法自愿 新修改的行政诉讼法 第六十条 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。 调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 解读 姜明安： 第六十条，这种案件可以调解，也是我极力主张的。行政诉讼就是为了要解决争议、解决矛盾，不是为了打官司而打官司，所以有自由裁量权，既可以罚3倍，也可以罚4倍，只要在法律范围内，这是没有问题的。 黄海华：刚刚讲的调解问题，在立法过程当中确实有一些担心，原来是不适用调解，现在是放开了。我们在技术上也做了一些处理：一是在调解第二款中规定合法、自愿原则，这个原则要立住，不能随便和稀泥，有一个底线；二是如果调解有问题之后，在审判监督程序中，在法院依法启动再审和检察院提出抗诉的检察建议过程中，把调解也加进去了；三是要控制调解的话，除了原则性的规定和制度约束外，还有一些程序性的要求，要制作调解书，都要明确化。我们在附则中有一条规定，参照民事诉讼法规定中专门点出有关调解的东西符合行政诉讼性质的，也可以适用民事诉讼法的有关调解程序性的规定，在程序上也加以了限制。从不同角度约束它，从范围、原则、制度、程序上约束，把这个风险降得更低一点。 复议机关是否“维持”都要当被告 新修改的行政诉讼法 第二十六条 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 解读 姜明安：原来规定，行政复议维持原来的行为是由原行政行为机关做被告，复议机关就是维持，如果不做被告，它就要一直维持，当然也有改变的。现在的规定好了，维持也要做被告，两个是共同被告。行政机关做被告，复议机关也做被告，所以现在就不敢随便维持了，这是一个很好的修改。 何海波：原来的规定是，复议机关维持行政行为的不当被告，如果改变行政行为的要当被告。所以，复议机关本着“多一事不如少一事”的心态，宁可当“维持会”，以至于行政复议案件接近70%是直接维持了事的。复议制度的功能已严重退化。因为复议的无用，到复议机关申请复议的案件，甚至不如到法院诉讼的案件多。一个理想的制度设计应当是，我说一个大略的概念，全国每年一千万复议案件、一百万诉讼案件、十万信访案件。 这次行政诉讼法规定复议机关一律要当被告，从短期内可以促进行政复议机关更好地履行复议职责。 改进复议制度 科学恢复复议功能 ■问题来了…… 新刑诉法规定了复议机关是共同被告，增加了复议机关的职责，强化了他们的职责，目前有没有扩大复议渠道的措施？ 解答 姜明安：行政复议法的修改已经启动了，估计明年应该可以出台。行政复议的体制、方式都会有很大的改变。现在全国有好几十个地方都在做，原来是书面审理，现在甚至可以开庭审理，复议应该是比诉讼的多，而不是诉讼比复议多。 童卫东：行政复议法的修改已经列入立法计划了，但由于涉及到复议体制的问题，国务院法制办正在研究这个问题，现在没有按计划提交常委会审议。 何海波：行政复议案件确实太少。案件少的主要原因不是老百姓不懂告，也不是复议机关设置太复杂，而是老百姓感觉复议机关没用、不如直接上法院。如果复议真正变得有效了，会有更多人选择复议。这也是我们主张复议机关当被告，倒逼行政复议机关认真履行职责的初衷所在。 实行立案登记制 鼓励法治渠道解决纠纷 新修改的行政诉讼法 第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。 第五十二条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 解读 姜明安：第五十二条规定，到法院告状不立案、也不作出裁定的，原告过去没有办法，把你推出去，你什么东西都没有。现在不立案、不裁定，规定可以到上级法院告状，上级法院自己受理、自己审理，或者指定其他法院审。 被告出庭 不等于“一把手”必须出庭 新修改的行政诉讼法 第六十六条第二款 人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。 解读 姜明安：行政审判负责人出庭，原来告官不见官的问题现在解决了。当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。这个问题我们在实践中还没有看到这样规定的，我比较重视这一点，全国没有做统一规定。 童卫东：被诉行政机关负责人应当出庭应诉，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但是每个案件都必须委派行政机关的工作人员出庭，这个要予以保证，不能只派律师出庭了。 行政机关拒不执行 负责人将直接受罚 新修改的行政诉讼法 第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨； (二)在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告；(四)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院； (五)拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 解读 姜明安：一审稿就有第九十六条了。行政机关不执行，或者法院判了不执行，原来一点办法都没有，现在加了三个办法：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人。二是不执行的要予以公告。在报纸上、在互联网上公布行政机关不执行的，这比罚款还厉害。三是情节恶劣的，还可以拘留，这一般不会实行，但有一个威慑作用，一把剑悬在那里，基本上不用，但是能起到威慑作用。 王振宇：现在我们如何把这部法律贯彻好、落实好，需要通过后续的司法解释，以及一些个案确立的标准做成案例，目前我们的案例制度也是司法改革其中一个很重要的内容。在2010年，我们就推出了指导性案例的制度，目前看来，它已经产生了越来越大的影响。有很多这样的方式，我们会继续把好的立法精神一步一步地落地。 |
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